Emendas Impositivas Municipais: planejamento, responsabilidade e transparência na aplicação dos recursos públicos

As emendas parlamentares impositivas municipais vêm ocupando espaço cada vez maior no debate sobre planejamento, orçamento e gestão pública nos municípios brasileiros.

Mais do que um instrumento de participação do Poder Legislativo na definição das prioridades orçamentárias, as emendas impositivas representam uma importante ferramenta para aproximar o orçamento público das necessidades da população.

Mas a impositividade não significa liberdade irrestrita para indicar despesas — e muito menos a simples obrigação de o Poder Executivo "entregar recursos" conforme a vontade do vereador. A elaboração e a execução das emendas exigem planejamento, compatibilidade orçamentária, viabilidade técnica, transparência, rastreabilidade e observância das normas constitucionais e legais.

O que são emendas parlamentares impositivas?

Durante a tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), os vereadores podem apresentar emendas ao orçamento, observadas as regras constitucionais, a legislação local e as normas que disciplinam o processo orçamentário do município.

Quando o município institui o chamado orçamento impositivo, determinadas programações incluídas por emendas parlamentares passam a ter execução obrigatória, ressalvadas, entre outras situações juridicamente admitidas, as hipóteses de impedimento de ordem técnica.

Isso altera significativamente a relação entre Legislativo e Executivo durante todo o ciclo orçamentário: a emenda deixa de ser apenas uma proposta inserida na LOA e passa a exigir acompanhamento desde sua elaboração até a efetiva entrega do bem, serviço, obra ou política pública à população.

O modelo constitucional e os municípios

No âmbito federal, a Constituição estabelece, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 126/2022, que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária sejam aprovadas no limite de 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, destinando-se metade desse percentual a ações e serviços públicos de saúde (art. 166, § 9º).

A Constituição também prevê a obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira das programações oriundas dessas emendas, ressalvados os impedimentos de ordem técnica (art. 166, §§ 11 e 13).

Esse modelo constitucional tornou-se referência importante para Estados e Municípios. Entretanto, sua aplicação no âmbito municipal exige atenção especial.

Não basta simplesmente transportar um percentual ou dispositivo da Constituição Federal para a realidade local. Vale lembrar que a regra federal vigente resultou de uma evolução legislativa — o limite era de 1,2% da RCL na redação anterior (EC nº 86/2015) e passou a 2% com a EC nº 126/2022. Muitos municípios ainda possuem dispositivos em suas Leis Orgânicas elaborados com base nessas redações anteriores, o que gera dúvidas sobre percentual, base de cálculo, destinação mínima à saúde e forma de execução.

É indispensável examinar, em cada município, a Lei Orgânica Municipal, a LDO, a LOA, o processo legislativo local e os entendimentos do respectivo Tribunal de Contas, além da jurisprudência constitucional aplicável.

A emenda precisa nascer bem elaborada

Um dos principais problemas encontrados na prática está na própria formulação da emenda.

Indicações excessivamente genéricas, objetos imprecisos, valores incompatíveis com a execução pretendida ou ausência de informações suficientes podem gerar dificuldades posteriores e até caracterizar impedimentos técnicos.

Uma boa emenda precisa responder, desde o início, a algumas perguntas fundamentais:

O que será executado? Quem será beneficiado? Qual problema público se pretende enfrentar? Quanto custará? O valor indicado é suficiente? O objeto é juridicamente possível? Há condições técnicas para sua execução? A programação orçamentária está adequada?

Quanto melhor for o planejamento na fase de elaboração, menor tende a ser o risco de problemas durante a execução. Por isso, o trabalho técnico deve começar antes da aprovação da LOA.

Plano de trabalho: da indicação ao resultado

Outro ponto que ganhou ainda mais relevância nos últimos anos é o plano de trabalho ou instrumento equivalente de planejamento da execução.

Não basta indicar determinado valor para uma secretaria, entidade ou projeto. É necessário que seja possível compreender com clareza:

• o objeto da aplicação;

• a finalidade pública;

• o público beneficiado;

• as metas e resultados esperados;

• as etapas de execução;

• a estimativa de custos;

• o cronograma, quando aplicável;

• e os mecanismos de acompanhamento e prestação de contas.

  
  

Quando os recursos se destinarem a Organizações da Sociedade Civil (OSCs), a execução também deverá observar o regime jurídico aplicável às parcerias, especialmente a Lei Federal nº 13.019/2014 — Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), quando incidente. A existência de uma emenda parlamentar não afasta as exigências legais necessárias à celebração e à execução da parceria.

A emenda define a programação orçamentária. Ela não substitui o processo administrativo necessário para executar a despesa.

Impositividade não significa execução automática

Esse talvez seja um dos pontos mais importantes para compreender o orçamento impositivo.

A existência da emenda na LOA não significa que o pagamento ocorrerá automaticamente. A despesa continuará submetida às regras de execução orçamentária, financeira e administrativa.

Dependendo do objeto, poderão ser necessários procedimentos como projeto, termo de referência, processo de contratação, licitação ou contratação direta, formalização de parceria, plano de trabalho, empenho, liquidação, pagamento, fiscalização e prestação de contas.

Também podem existir impedimentos de ordem técnica que inviabilizem a execução da programação nos termos originalmente aprovados. Por isso, Executivo e Legislativo precisam estabelecer procedimentos claros para identificação, comunicação e tratamento desses impedimentos.

O orçamento impositivo exige diálogo institucional, mas esse diálogo deve ocorrer dentro de critérios objetivos, documentados e transparentes.

Transparência e rastreabilidade: uma nova realidade para os municípios

As decisões recentes do Supremo Tribunal Federal elevaram significativamente o nível de exigência relacionado à transparência das emendas parlamentares.

No âmbito da ADPF 854, o STF consolidou diretrizes voltadas à identificação da autoria, do beneficiário, do objeto e do percurso dos recursos públicos.

Esse movimento deixou de ser uma preocupação restrita ao orçamento federal. Em decisão de outubro de 2025, o ministro Flávio Dino determinou que Estados, Distrito Federal e Municípios observem, na execução das emendas locais, parâmetros de transparência e rastreabilidade compatíveis com o modelo estabelecido nas decisões da Corte, condicionando, a partir de 1º de janeiro de 2026, a execução das emendas locais à adequação das leis de cada ente às decisões já proferidas para as emendas federais.

Isso significa que, cada vez mais, não basta saber quanto foi destinado. É preciso conseguir responder:

Quem indicou? Para quem foi destinado? Qual era o objeto? Onde o recurso foi aplicado? Qual instrumento viabilizou a execução? Quanto foi empenhado, liquidado e pago? Qual foi o resultado entregue à sociedade?

A lógica atual caminha para uma verdadeira trilha de rastreabilidade da emenda parlamentar:

Autoria → Emenda → Dotação → Beneficiário → Objeto → Execução → Pagamento → Prestação de contas → Resultado

Quanto mais clara for essa trilha, maior será a transparência e menor o risco de questionamentos pelos órgãos de controle. O tamanho do desafio é revelado por levantamento nacional realizado por 12 organizações da sociedade civil, com apoio da Transparência Internacional – Brasil: 122 das 329 prefeituras avaliadas não disponibilizavam qualquer informação sobre emendas parlamentares.

O vereador não recebe o dinheiro da emenda

É importante desfazer uma confusão que ainda aparece com frequência no debate público: o vereador não recebe o dinheiro da emenda parlamentar.

O parlamentar participa da definição da programação orçamentária, indicando onde determinada parcela do orçamento deverá ser aplicada, dentro dos limites e condições estabelecidos pelo ordenamento jurídico. A execução da despesa permanece sujeita às competências administrativas do Poder Executivo e aos respectivos procedimentos legais.

Essa distinção é fundamental para compreender corretamente o papel do Legislativo: o vereador indica e fiscaliza; a Administração Pública executa, observando a legislação aplicável.

Emendas destinadas à saúde merecem atenção especial

A saúde possui tratamento diferenciado no modelo constitucional das emendas individuais.

Além da destinação mínima prevista constitucionalmente, é necessário verificar se a despesa indicada efetivamente pode ser classificada como Ação e Serviço Público de Saúde — ASPS, conceito delimitado pela Lei Complementar nº 141/2012. Não basta que o recurso seja destinado a uma secretaria de saúde, hospital ou entidade da área para que automaticamente seja considerado despesa em ASPS — a natureza do gasto precisa ser analisada.

Também devem ser observadas as restrições aplicáveis à utilização dos recursos. No modelo federal, o próprio art. 166, § 10, da Constituição veda a destinação desse montante para pagamento de pessoal ou encargos sociais — vedação que, em muitos municípios, é reproduzida na legislação local e deve ser verificada caso a caso.

Por isso, emendas para a área da saúde demandam análise técnica particularmente cuidadosa.

E as emendas destinadas às entidades?

As emendas destinadas a entidades privadas sem fins lucrativos também exigem atenção.

A indicação de uma Organização da Sociedade Civil como beneficiária não significa que o recurso possa ser simplesmente repassado. É necessário verificar a finalidade da transferência, a legislação aplicável, a regularidade da entidade, a compatibilidade do objeto com a política pública, o plano de trabalho, as metas, a forma de execução, o instrumento jurídico adequado e as regras de acompanhamento e prestação de contas.

Quando aplicável o MROSC, deverão ser observadas suas regras e as hipóteses legais relacionadas ao chamamento público e à formalização da parceria.

Portanto, uma emenda bem elaborada deve considerar não apenas quem receberá, mas principalmente qual interesse público será atendido e como o resultado será demonstrado.

O papel do Poder Legislativo não termina com a aprovação da LOA

Outro equívoco é imaginar que o trabalho do vereador termina depois que a emenda é aprovada. Na realidade, começa uma nova etapa.

O Legislativo deve acompanhar a execução das programações, verificar eventuais impedimentos, monitorar empenhos e pagamentos, analisar as informações disponibilizadas nos portais de transparência e avaliar se o objeto indicado efetivamente produziu o resultado esperado.

Em outras palavras, a emenda parlamentar deve ser acompanhada durante todo o seu ciclo:

elaboração → aprovação → execução → fiscalização → prestação de contas → avaliação dos resultados.

Essa visão transforma a emenda em verdadeiro instrumento de planejamento e controle, e não apenas em mecanismo de distribuição de recursos.

O desafio para Prefeituras e Câmaras Municipais

A consolidação do orçamento impositivo exige amadurecimento institucional.

As Câmaras precisam aperfeiçoar a elaboração das emendas. As Prefeituras precisam estruturar fluxos para análise e execução. Os controles internos precisam acompanhar os procedimentos. Os portais de transparência precisam permitir a identificação e o acompanhamento dos recursos.

E os parlamentares precisam compreender que a qualidade de uma emenda não deve ser medida apenas pelo valor indicado, mas principalmente pela sua capacidade de gerar resultado para a sociedade.

O grande desafio, portanto, não é simplesmente ter emendas impositivas. É ter boas emendas impositivas.

Planejamento, transparência e resultado

As emendas parlamentares impositivas podem representar importante instrumento de participação do Poder Legislativo na construção das políticas públicas municipais. Quando bem planejadas, permitem direcionar recursos para demandas concretas da população e ampliar a participação parlamentar no processo orçamentário.

Quando mal estruturadas, porém, podem produzir dificuldades de execução, impedimentos técnicos, fragmentação do orçamento e riscos perante os órgãos de controle.

O cenário atual exige uma mudança de perspectiva: não basta indicar o recurso; é preciso planejar sua aplicação, garantir sua rastreabilidade, acompanhar sua execução e demonstrar o resultado produzido.

É nesse ponto que orçamento, planejamento, transparência e controle se encontram. E é justamente essa integração que transforma uma emenda parlamentar em um instrumento efetivo de melhoria da gestão pública municipal.

Adriana Fantinel

Contadora | Professora | Consultora em Gestão Pública

Especialista em Planejamento, Orçamento, Contabilidade Pública, Transparência e Controle

________________________________________________________________________________

Base normativa e referências: Constituição Federal, art. 166, § 9º (EC nº 126/2022), §§ 10, 11 e 13; Lei Complementar nº 141/2012; Lei nº 13.019/2014 (MROSC); STF, ADPF 854 (decisões do relator, min. Flávio Dino, inclusive a decisão de out./2025 sobre emendas de Estados, DF e Municípios).