O sistema de planejamento governamental foi instituído através da Constituição Federal de 1988 da forma como o conhecemos hoje, sendo este integrado por três instrumentos de planejamento, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essa associação entre o planejamento e orçamento como partes de um mesmo sistema, torna-se obrigatória para os três níveis de governo, abrangendo assim as despesas de capital e demais programas de duração continuada nos termos do art. 165 da Constituição de 1988.
O Sistema de Planejamento no Brasil, consubstancia-se nos instrumentos previstos pelo art. 165 da Carta Maior. Cabe ressaltar que estes instrumentos fazem parte de um sistema devendo dessa forma estarem coerentemente relacionados entre si sendo apresentados de forma técnica que possam atestar este relacionamento.
Houve, sem dúvida, com a Constituição de 1988, uma notável evolução em relação ao plano de médio prazo, porém, a regulamentação prevista no art. 165, § 9º , até a presente data ainda não tenha sido aprovada em nível federal. A ausência de regulamentação trouxe ao país um prejuízo talvez incalculável, em decorrência da manutenção do improviso nos governos municipais.
O administrador público, ao elaborar os orçamentos deverá primar pelo Princípio da Eficiência, já implícito na Constituição de 1988 e que ganha forma como um dos princípios fundamentais da administração pública com a Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Esse princípio (da eficiência) determina, que as ações governamentais estivessem revestidas de presteza, perfeição e rendimento, significando, dever de “boa administração”. Na doutrina de MEIRELLES¹, o autor já prescrevia que “não cabe ao administrador decidir por critério leigo, quando há critério técnico solucionando o assunto”.
As peças orçamentárias como um instrumento técnico, mas também político, de planejamento, não pode tolerar adivinhações, uma vez que a finalidade é a de garantir com eficiência o saneamento das necessidades coletivas da comunidade que, por sua vez, são ilimitadas.
Ao criar os programas de governo, cabe lembrar que estes devem refletir o plano de governo do Gestor eleito, a fim de demonstrar que a política de governo que a população elegeu, tornar-se-á prioridade de execução na gestão presente. Assim o anexo que contém os programas de governo, os quais irá acompanhar as peças orçamentárias deverá representar um quadro de prioridades, técnica e politicamente organizadas, de acordo com a capacidade de geração de recursos do ente.
Pode-se dizer que o planejamento faz parte do conceito de administração e foi instituído como ferramenta para gerar benefícios à sociedade, devendo obedecer a critérios científicos, não podendo ficar ao livre arbítrio do administrador a forma de sua elaboração, haja vista quando existe método científico posto à sua disposição. Nos planos plurianuais anteriores, em regra, não foram observados critérios técnicos para a sua elaboração, nem estimados custos das realizações previstas, nem estimadas as receitas que servirão de suporte para as despesas previstas, como garantia do equilíbrio das contas públicas, nem foi garantido um mínimo de previsão técnica que possibilitasse à sociedade a cobrança dos resultados dos programas de governo.
A Portaria SOF/SETO/ME nº 42, de 14 de abril de 1999, trouxe significativo avanço aos planos plurianuais, definindo sua organização por programas, medições por indicadores de desempenho e dando um caráter gerencial ao plano inédito até então, descolando-o apenas da visão estreita e legal que vigorava até então.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 5º, prevê o dever da compatibilidade entre as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Essa compatibilidade deve ser entendida não somente quanto ao seu conteúdo, que deve ser complementar e seguir uma ordem lógica de lei para lei, tendo como elemento central os programas de governo, mas, também, quanto à coerência que deve existir entre o planejamento e a possibilidade real de execução.
As leis do PPA, LDO e LOA são leis distintas, mas indissociáveis, pois formam um sistema de planejamento.
É característica comum das leis orçamentárias serem de iniciativa do Poder Executivo e interdependentes. A primeira lei do processo de planejamento é o PPA. A LDO somente poderá conter programas já previstos no PPA e, no mesmo segmento, a LOA somente conterá os programas previstos na LDO.
O PPA e a LDO são organizados em programas, com seus respectivos objetivos e indicadores de desempenho, com a indicação dos valores globais e fontes de financiamento (receitas). O que difere a construção do PPA da LDO, em termos de planejamento é a periodicidade, onde o PPA é elaborado com a previsão para quatro exercícios e a LDO apenas um determinado exercício, onde são escolhidas as prioridades.
A LDO deve conter, também, todas as diretrizes estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LDO, portanto, escolhe as prioridades em termos de programas e os dimensiona no espaço de um exercício financeiro. O desdobramento nas demais classificações de despesa é feito no orçamento anual.
A alteração de uma lei do sistema de planejamento somente pode ser feita por lei especial. Não pode haver, portanto, alteração na LDO incluindo programas novos no PPA. É necessária lei específica de alteração no PPA para, após, a LDO conter previsão de algum novo programa de governo.
Salvo atualizações decorrentes de valores, por ser o planejamento um processo dinâmico onde a aproximação com a execução por meio da LDO e da LOA podem atualizar os valores do PPA em conformidade com a previsão das receitas, novos programas somente podem iniciados se previstos originalmente no PPA, ou incluídos por leis específicas para este fim.
Assim, tem-se que o significado do princípio constitucional da eficiência requer do administrador: eficiência, no sentido restrito de economicidade, ou seja, aos meios; eficácia, no sentido de que haja um planejamento que possibilite o máximo alcance das políticas públicas; efetividade, no sentido de que as ações governamentais busquem sempre maximizar o interesse público da coletividade; e, equidade, permitindo que a eficiência e os demais princípios derivados não sejam elementos causadores de desigualdades. Pode-se então dizer, em resumo, que a eficiência administrativa, de forma ampla, deve ser entendida como economicidade (relação custo/benefício), eficácia, efetividade e equidade.
O planejamento é algo muito mais abrangente e vai desde o planejamento estratégico até o nível de desdobramento dos elementos de despesas. Planejamento é um processo e não um ato, por isso precisa de revisão e ajustes constantes. É necessário que seja levado a sério. Com todas as dificuldades práticas que cercam a elaboração de um plano plurianual, envolvendo levantamento e informatização de dados, criação de programas, indicadores, quantificação física e financeira, lei de diretrizes e os orçamentos, cronograma de desembolso e programação financeira, impactos orçamentários e financeiros, com tudo isso necessariamente precisando ser revisto periodicamente, não é recomendável delegar as funções de planejamento a setores como a contabilidade, por exemplo. O PPA e seus desdobramentos exigem nova postura da Administração, muito mais especializada e técnica. Assim, justifica-se a necessidade de o setor de planejamento ser integrado por técnicos com investidura através de provimentos em cargos e tecnicamente habilitados e capacitados.
Adriana Fantinel
_____________________
¹MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997.